汶川十年,中国非政府组织救灾的兴起

原编者按:汶川震后,中国民间救灾组织蓬勃发展起来,已经开始形成具有专业化能力的社会组织网络。本期推送Lin Peng和Fengshi Wu将在The China Quarterly上刊发的Building Up Alliances and Breaking Down the State Monopoly: The Rise of Non-Governmental Disaster Relief in China一文。文章首先回顾了二十一世纪以来民间力量和非政府组织参与救灾的发展历程,分析一些最具代表性的平台和网络组织,并且重点解释民间组织是如何维持广泛的伙伴关系,如何促进跨组织的协调和联系来推动一个全国范围的具有集体认同的民间救灾共同体的形成。研究还以2013年芦山地震救灾作为案例来解释不同的民间力量是如何通过有意识的组织建设和策略创新逐渐打破政府在灾情信息、社会捐助以及救灾管理方面的垄断地位,开辟出一个同国家救灾体系平行、保持相对独立的民间救灾体系。不需要同政府发生直接对抗和冲突,这个联动、高效和专业的民间救灾体系已经能够在某些方面替代国家的救灾功能,甚至已经发展出一些不同于国家的救灾机制。

2008年汶川地震后,中国救灾和灾后重建中迎来了新一轮自下而上的公众参与、志愿服务和社会激进主义。实践者和学者认为,2008年是中国非政府组织和民间社会全面发展的转折点。但其他人仍然对公民社会的发展保持怀疑。本文利用救灾领域的新证据参与了上述论争,解释了自2008年以来国家-社会关系在这一特定领域是如何演变的。它发现,救灾部门的激进分子和社会力量能够形成网络、平台甚至全国性的联盟。此外,借助资金,专业技能和先进的信息技术,非政府组织的能力得到大幅度提升,并多次完成跨区域的民间联合救灾行动。

中国公民社会的三种形象

近二十年来,关于当代中国公民社会的发展、自主性和政治关联的研究描绘了三种不同的形象。从社会主义法团主义的概念出发,第一个形象强调了强大的国家角色,政府不仅使公民的社团生活保持有序,而且还巧妙地利用了第三部门。在第二种形象中,学者突出强调了民间力量的多样性,检视了草根NGO和准NGO(例如人民团体)、官办组织之间的差异。它认为,虽然中国非政府组织获得了一定程度的能动性和自主性,但仍然嵌入在广泛的中国国家体系中。第三种解释认为,激进分子和非政府组织具有显著的自主性水平,并且是变革的主要推动者。

本研究发现,救灾组织和慈善机构并非是简单地对国家做出反应或遵循传统的做法,而是习得了一套沟通、社会动员、救援、后勤、和救灾管理的新技术。它们在提供公共产品方面超过了国家,并重建了一个公共问题领域。这种策略与对国家体系的隐性依赖和对国家干预的策略性回避有所不同。这种国家-社会关系重构的实质在于为社会问题找到新的解决方案,扩大社会自主性,从而使国家在某些领域的重要性降低。如上所述,在中国研究领域中存在着2008年汶川地震对于中国公民社会整体发展的意义的争论。虽然这项研究的发现并未完全解决这一争论,但它们有助于澄清一些相关问题。

灾害救援中的NGO

在过去二十年中,虽然非政府组织数量不断增加,但救灾方面的情况却不尽如人意。在新世纪之前,只有少数国际非政府组织(例如乐施会)被允许与官方机构一起直接与自然灾害受害者合作。国内专业的救灾组织在2008年5月12日发生汶川地震后才出现。更重要的是,在汶川地震的早期响应阶段,协调全国非政府组织救援工作的两个平台成立了,即四川省非政府组织地震救灾协调办公室(简称NGO-RCO)和512志愿救灾服务中心(简称512中心)。这两个网络的成功标志着非政府救灾部门以及一再出现的救灾组织联合行动模式的开端(表1)。


表1 2008–2013年间主要自然灾害和NGO救灾行动

在2008年之后的几年里,救灾组织和基金会遭遇了零星的几波国家压制,以及其他困境。这些挑战主要包括国家对公共捐赠的再度控制和对救灾物资、重建项目的接管,地方政府对来自外地的非政府组织和志愿者的不满,以及郭美美事件等一系列腐败丑闻。面对这些挑战,许多非政府组织选择了退出,只有少数最为坚定的组织还在锲而不舍地做事。根据调查,目前全国有300多家定期参与救灾的草根民间组织和志愿者团体,大部分都是小规模,本地化的非政府组织。例如,蓝天救援(BSR)。

非公募基金会和慈善机构是另一种主要的非政府行动者。自2000年代以来,由商业精英组织成立的新型慈善团体和基金会已成为中国慈善事业的领跑者,代表机构如南都基金会(Narada),阿拉善SEE生态协会,老牛基金会,友成社会企业家基金会(YouChange)以及壹基金(OF)。这些组织寻找那些受政治认可和相关的项目,以积极响应和资助汶川地震。在公众参与汶川震后的救灾和重建之后,许多非公募基金会发现救灾是一个可以投入资源的合适领域。其中,南都,友成和壹基金脱颖而出,成为该领域最大的非政府捐助者(图1)。


图1 非公募基金会的救灾资助情况

第三种可以说是最重要的非政府救灾力量,包括非政府组织的平台和网络,这些平台和网络主要由资深的活动家、领先的非政府组织和富有资源的非公募基金会共同建立。

自2008年以来,民间救灾社区出现了一些基本趋势。首先,尽管历经曲折,但这个社群正在成长。它的成长不仅可以通过组织的数量来衡量,而且可以通过整体地理分布,工作范围和多次出现的联合行动来衡量。其次,一批救灾组织和非公募基金会克服了挑战,逐渐认识到救灾领域是一个整体,并成为该领域的领导者。最后,非政府组织对建立组织间合作网络和平台表现出了浓厚的兴趣。

从网络到全国性救灾组织联盟的诞生

512中心-超越与国家的联合

在汶川地震发生后12小时内成立的512中心和NGO-ROC,曾经一度被视为中国非政府组织能力和集体认同的象征。512中心及其组织继承者尚明社会发展研究中心(简称尚明)一直与当地政府部门保持联系。然而,尚明已经显示出转变的迹象,并且自2011年以来,它已经使它的组织结构和资源脱离了国家体系。尽管具有历史意义,尚明却退出了民间救灾的中心,近年来,其领导角色已被其他平台所取代,而这些平台不依赖于国家的正式支持或与国家的密切关系。这一变化表明了民间救灾部门的新动态。

基于共享经验和价值观的草根NGO网络

尽管知道512中心平台,40多家草根NGO却有意识地决定不参与其中。他们选择组建NGO-RCO,以与国家保持一定的距离。在2008年NGO-RCO完成任务后,其首席协调员张国远发起了NGO备灾中心(NGO-DPC)并共同创立了“联合救援”(UR),目的是为了与同行非政府组织一同开展大规模救援任务。与512中心形成鲜明对比的是,UR的优势不在于它与国家的关系,而在于其对救援和物资输送的实际行动和先进知识,以及与其成员组织之间强烈的团结感。

同样,华夏公共服务中心(简称华夏)也深深植根于20世纪90年代以来在中国出现的激进分子和草根组织社群(而非特定救灾组织)。华夏于2012年正式注册为“公共服务中心”,它实际上是一个拥有200多个遍布全国的自治性会员组织的虚拟网络。华夏的大部分活动,比如募集资金,收集灾情信息和培训等都在“虚拟世界”和互联网上进行。

UR和华夏共同拓展了全国民间参与救灾的范围。通过利用新推出的Web 2.0技术,更重要的是建立流动的而非层级的协作结构,他们克服了跨区域和跨部门“连接”的政治限制。这些合作平台的领导者通过共同的价值观和经验将他们联系在一起;同样,这些网络中的大量志愿者成员也通过UR和华夏的开放的、创新的、以及激动人心的合作氛围紧密相连。

从捐助者驱动的网络到全国联盟

2010年,作为该领域主要捐助者的友成,成立了非政府组织灾难响应中心(CNDR),以更好地支持其非政府组织的受助者。CNDR创建了一个三层框架,将地方和国家层面的资源连接起来,而这种资源存在于不同省会城市的一些“关键组织”之中。CNDR资助并指导这些组织成为非政府组织的救援工作中心,并举办讲习班和培训班,以迅速提高救灾组织社群的整体能力。从某种意义上说,上面讨论的所有平台和网络为2013年3月正式成立的更具包容性的全国救灾组织联盟——“联合救灾”(UDR)铺平了道路。

与早期的救灾组织网络相比,UDR更广泛,更强大,管理更好。UDR不仅具有正式的组织,而且其成员资金充足且装备精良。仅在2013年,壹基金就为通过UDR实施的救灾工作资助了近1亿元人民币。此外,由选举委员会领导的参与式治理结构已经使所有成员组织结合在一起。UDR及其广泛的当地非政府组织伙伴能够在灾难发生后12小时内部署救援人员和救援物资。UDR的救灾工作者通常比国家部门的人员装备更好,而且专业技能更高。UDR救灾物资特别是帐篷和避难所,也比国家机构和官办慈善机构要更早地抵达灾区。UDR对2013年岷县地震的反应,2016年夏季新疆和贵州的洪水以及其他类型的自然灾害也都迅速且有效。这表明UDR对受影响社区的迫切需求的回应具有一致性,并弥补了国家救灾体系中的“盲区”。

联合救灾行动和并行救灾机制

在2008年以后,在危机时期发生了许多NGO联合救灾行动(表1)。最为成功的民间联合救援行动是在2013年芦山地震后开展起来的。这一联合行动标志着一个全面的民间救援体系的出现,它至少在三个方面打破了国家对救灾的垄断:公共捐赠管理,信息收集和分享以及救灾物资交付。

首先,在芦山,民间救灾人员打破了政府对公共捐助的垄断。此前,普通群众只能通过国家慈善机构、基金会和官办组织,如中国红十字会(简称红会)等进行救灾捐助。2008年5月初,民政部发布了《救灾捐赠管理办法》,允许私人慈善机构和非政府组织直接接受个人捐赠。但是,国家仍然主导着对公共捐赠的动员和分配。从2008年到2013年,救灾组织和私人慈善机构在大幅度提高了救灾各方面的能力(包括应急响应,损失评估,信息共享,物流管理和物资输送)、财务透明度和自我治理之后,逐渐获得了更多的公众信任和支持。

此外,NDR的自我治理和公共问责制度帮助非政府救灾组织获得了更多的合法性。南都,友成和壹基金等救灾行业领先的资助者一直积极推进救灾组织的自律和财务透明。2010年,中国基金会中心网(CFC)成立,并在2012年启动基金会透明度指数,发布了中国基金会年度透明度排名。此外,救灾组织还采用新的Web 2.0技术,如第三方在线支付工具,通过向社会即时公布资金信息,以提高筹资过程的透明度。在芦山地震时,所有为救灾组织开展能力建设和提升公众问责的努力都收到了回报,当时公众更愿意为救灾组织捐款。国家慈善组织,尤其是红会系统的主导地位开始降低。

其次,救灾组织制定了一项重要战略,即利用Web 2.0技术和众包,以直接从当地合作伙伴和普通群众那里收集并处理信息,从而提高芦山的救灾质量。这一策略绕开和超越了国家的灾情信息管理机制。经过多次实地经验,非政府组织逐渐意识到国家的灾情信息管理十分低效。借助它们的实践知识和反复的培训和学习,这些救灾组织联盟开发了独立地分析原始救灾数据的系统性方法,并在它们的网络内即时分享这些发现。自芦山地震以来,救灾组织进一步利用Web 2.0技术,创新了危机时期信息管理的新方法,比如云协作、同行知识生产,基于众包应用的交互式灾区绘图和灾害损失评估。国家救灾机构逐渐意识到,他们在利用众包的危机信息和应用新的通信技术方面落后于非政府组织。因此,一些政府部门、官办组织开始寻求和NGO之间的合作。

最后,救灾组织在芦山地震中实现了更高效的分工和协调。凭借训练有素的救援人员,可靠的信息和当地的合作伙伴,壹基金和蓝天团队在第一次震动发生后一个小时内就开始在震中区域内进行搜救和货物运送,并且早于任何国家部门。UDR和华夏在几小时后就在地震区建立了一个办公室,以协调大量涌入的志愿者和非政府组织并向他们提供当地联系人,资源和相关当局的信息。华夏建立了位于震中的物流团队和灾区外的信息与协调团队,大大提高了信息的准确性和促进了物资在多个地点间的流动。在与四川省共青团合作中,尚明发起组建了420救援队,以在草根组织,地方政府机构和受灾人口之间协调信息的流通。

420救援队、UDR和华夏的成员有意识地共享信息并共同管理志愿者,而不是相互竞争。芦山抗震救灾行动显示了非政府组织及其网络内部和之间的专业化,互信和协调技能的发展。有了充足的资金,先进的信息管理和组织内部和机构间的有效协调,一个全面有效的民间救灾体系正在形成并与国家体制并行发展。通过UDR的建立,以及非政府和政府之间并存的救灾机制,中国救灾治理的转型非常引人注目。重要的是还要强调,救灾组织的组织和策略创新和运作的成功引起了国家的关注,甚至促进了他们的发展。

结论

在汶川震后,由于面临着来自各方的严峻抵制,非政府组织难以重建信任和联盟。正是几个主要的非政府组织和私人慈善机构有意识的、持续的努力,使得团结战胜了猜忌。这种团结不仅导致非政府组织能力的提升和UDR的诞生,而且使得国家限制(或不定期支持)变得无关紧要。随着他们的大规模联合行动不断取得成功,救灾组织和UDR机构逐渐建立了与国家并行的、独立的救灾体系。救灾组织精明地应用即时社交媒体,不仅使各种社会力量直接获得了灾区信息,因此削弱了国家的控制,同时也允许社会参与者访问和开发他们自己的信息源,并利用这些信息来开展独立于国家的创新性救灾服务。如上所述,国家救援机构有许多需要向救灾组织学习的地方,以提高他们在地方救灾准备和危机信息管理领域的能力。

然而,对于救灾组织网络及其成功的联合行动的叙述,并不意味着将所有的国家与社会的关系描绘得过于乐观。救灾部门最重要的变化在于社会力量和救灾组织的大量增加,以及由非政府组织运作的自给自足救灾机制的出现。对于公民社会发展的未来,本文持谨慎的乐观主义态度。通过这个案例, 研究希望能够揭示中国公民社会发展的一种可能路径;沿着这条路径,公民社会有可能在既不全面被政权所压制,也不必然会同国家正面冲突的情况下依靠公众的支持、创新和自我管治能力来发展社会自主性。

文献来源:
Peng, L., & Wu, F. (2018). Building Up Alliances and Breaking Down the State Monopoly: The Rise of Non-Governmental Disaster Relief in China. The China Quarterly, 1-23.

※ 本文源自微信订阅号【社论前沿】(ID:shelunqianyan),文献整理:周帅。原文链接请点击本行文字,转载敬请直接联系原出处。

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